ジェンダー主流化アプローチ ～あらゆる施策に男女共同参画の視点を～

第1部「男女平等政策のつくり方～ジエンダー・バッシングを超えて～」
政策コンサルタン卜としての経験を通して、男女共同参画について理解し行動している人の少なさに問題意識をもったことで、政治・政策を決定する場へ女性を送り出す活動をされている講師から、ジエンダー平等政策のつくり方や、女性が政治参画するための具体的な手法などについて学びました。

第2部「ジエンダー予算・ジエンダー統計入門」
今、世界の約60か国で、国や自治体の予算過程のあらゆる段階、編成・執行・評価をジエンダーの視点で見直すジエンダー予算が、ジエンダー主流化政策の手法となっています。予算が女性と男性にちがった影響を与えるからです。この相違が起こる原因を考え、この手法を理解し、その実施に必要な施策・事業の性別影響分析とジエンダー統計を学びました。

【第1部】

　したがって、「変革の主体」として政治的意思をどうつくるか、意思決定の場にどのように女性が参画していくかは重要です。

　そして、コンサルタントとして政策の現場で仕事をしている中で、私は男女平等にむけた「意思決定力」の弱さを感じていました。

　行政でいうと、節目節目のポジションにどういう人がいるのかが重要です。第一線で男女共同参画計画を立案していく担当者にジェンダーの視点が備わっているのか。上のポジションで検討していくに従って、現場の視点が変わっていくことも多く出てくるのですが、その点はどうなのか。意思決定の中枢に行けば行くほど、女性の姿が見えなくなっていました。

　政治の場でいうと、政治がかかわる部分はすごく大きいにもかかわらず、議会の中でいわゆる男女平等政策に対する関心は薄かったです。特に女性議員が本当に少なくて、議会の中にジェンダーの視点がありませんでした。

　市民が自ら政策的な課題を政策立案の場に訴えていく、あるいは政策提言していくことは重要なことです。やり方によっては力も発揮するわけですが、その影響力と、政策立案の現場である行政や議会の力とは種類がちがいます。「意思決定」という点からすると、現実の問題として、行政や議会の力は強いし、重要です。

　そこで、「意思決定の場」にジェンダーの視点を入れたいと思って、「女性を議会へバックアップスクール」をはじめました。1990年代初めのことです。

　当時、地方議会の女性議員比率は、6%ぐらいでした。59%の議会に女性が1人もいない、いわゆる「女性ゼロ議会」でした。今でも農山村部を中心にして、4割くらいの議会が女性ゼロ議会ではないかと思いますが…。そんな状況を何とか打破していきたかったのです。

　徐々に立候補する女性の数は増え、それに伴って女性議員も少しずつ増えています。今は地方議会の女性議員比率は、10%ちょっとです。地域でいろいろな活動をしていた人たちが議会に入っていき、スクールを終了して議会に入った人たちのネットワークなどもできてきて、一定の効果はあったのかなと思っています。

　意思決定の場への参画については、フォーマル・レベル、インフォーマル・レベル、それからセミフォーマル・レベルの三つのレベルがあるとよく言われます。フォーマル・レベルの意思決定というのは、立法、司法、行政という制度的な意思決定の場への参画のことです。家庭などの個人的な場での意思決定がインフォーマル・レベル。セミフォーマル・レベルというのは、フォーマルな意思決定に影響力を及ぼそうとする活動の場などでの意思決定をさします。

　その三つのレベルの意思決定過程について整理してみますと、どのレベルの意思決定も大切なのですが、フォーマル・レベルでの意思決定の場にジェンダー平等の視点を入れていくことが最も遅れていて、影響力の点からも重要であると考えています。「女性を議会へパックアップスクール」は、セミフォーマルの場で動いていた女性たちをフォーマルな意思決定の場に送り出していこうという動きです。

　女性が変革の主体として政策決定過程に参画していこうということが、国際的に初めて大きく打ち出されたのが1985年にナイロビの第3回世界女性会議で採択された「ナイロビ将来戦略」においてでした。1990年にその見直しが行われ、そこでは1995年の北京会議までに政府の指導的地位における女性の比率を少なくとも30%にしようという目標値が初めて打ち出されました。

　80年代後半から90年代にかけては、日本でも、ナイロビ将来戦略を受けて「参加から参画へ」というキャッチコピーが新国内行動計画で出されるなど、高揚感があった時期だったと思います

　1995年に北京の第4回世界女性会議で発表された「行動綱領」では、フォーマル・レベルの政策決定過程だけではなく、セミフォーマルやインフォーマルの、あらゆる部分での政策決定過程に女性の参画を促していこうということが強調されました。私的な部分も含めた各分野の意思決定過程に女性が参画していくこと、それがフォーマル・レベルでの意思決定過程に影響力を及ぼし、女性たちがきちんと参画していく支えになるということが認識されたのです。

　日本では、1999年に男女共同参画社会基本法ができ、その後、2000年に第1次男女共同参画基本計画、2005年に第2次男女共同参画基本計画が策定されたわけですが、第2次男女共同参画基本計画の中に「2020年までにあらゆる分野での女性の参画、指導的地位に女性が占める割合が少なくとも30%程度となるように期待する」という数値目標が掲げられたのは大きな特色です。

　ただ、数値目標を掲げただけでは不十分で、イニシアティブをとって実際にやっていかないといけないのではないかという意見が大きかったですが。

　2008年には、「女性の参画加速プログラム」が発表され、あらゆる分野における女性の参画を30%にしたいということも含めた計画が立てられ、現在実施中です。特に力を入れる具体的な分野として、医師と研究者と公務員の三つが掲げられ、総合的にやっていこうということも打ち出されています。その効果はどうかというフォローアップも徐々にされているところです。

　目標値を掲げ、実施していくだけではなく、女性の参画を促すための環境整備を進めていくことも重要です。いわゆるワーク・ライフ・バランスの問題、長く働き続けることができる環境の整備、意識改革、トレーニングの推進などです。来年、2010年の第3次の男女共同参画基本計画でどういうプログラムが発表されるのかにも注目しています。

　それから、ポジティブアクションの採用です。目標値を掲げて、それを段階的に進めていく政策の力が必要になっています。

　そして、基本的には女性たちのエンパワーメントです。女性たちがエンパワーメントし、参画していく、盛り上げていく力、ジェンダーの視点を入れていく力をつけていくことがとても重要になると思います。

　最後に、「ジェンダー・バッシングを超えて」というサブタイトルに関して少しだけ申しますと、ジェンダー・バッシングは、フォーマルな意思決定のところにおこったときに、予算や政策に直接影響を及ぼすことになるので、しっかり対応していかないといけないと思います。フォーマルの場で吹いた逆風は、フォーマル・レベルで切り返していく必要があります。

　条例や法律をつくるときに、共同とか平等とか、いろんな表現がされていますけれど、先生はそれをどんなふうにお考えになっていますか。

　各地で実際に動いている施策を比較してみますと、私は、条例の名前が「男女共同参画」でも「男女平等」でも、それほどのちがいはないのではないかという気がしています。条例の名称も気持ちの問題として重要なのだとは思いますが、その中身にどういう権利状態が入っているのか、施策がどうつくられていくかというところの方が肝心なのかなと思います。

　ご経験なさった中で、ジェンダー主流化をスムーズに達成していくのに一番よかった自治体の体制がありましたらお教えください。

　男女共同参画担当部署は、ジェンダー主流化を進めるために全庁横断的に調整し、施策を進めていかないといけないところですので、できるだけ首長に近いところ、企画調整部門というか、全庁的に影響力が及ぼせるところがいいのではと思います。

　ジェンダー・バッシングを超えてということに、すごく興味があったので、もう少し教えていただければ。

　90年代からは主として性教育に対して、21世紀に入るころからは男女共同参画政策、平等条例、女性センターの図書の選書などにも及んで、いろいろなところでジェンダー・バッシングがありました。フォーマルなレベルで正式に出てきた逆風の影響力を過大評価も過少評価もせずに認識する必要がありますが、フォーマルな場でそれに対抗していくためには、やはり市民の側のバックアップがとても重要ではないかと思います。

【第2部】

　基本的には、政策を実現するためには資金、資源が必要です。それを誰からどういうふうに、どれだけ調達してくるのか(歳入側面の分析・評価)。これがジェンダー平等にとって大きな問題になります。

　そして、誰にどういうかたちで返していくのか。いろんな政策の中で、どの政策が優先順位をもって実施されるのか。誰のニーズを満たすような優先順位で政策が行われていくのか(歳出側面)を分析・評価するのが予算分析です。

　ジェンダー予算は何を問題にするのかですが、誰がどういう関心をもって、何を分析しようとするかによって、対象となる予算も国の予算であったり、都道府県、市町村、あるいはさらに小さい区部の予算であったり、いろんな予算であり得るわけです。また、必ずしも政府、あるいは地方政府の予算とは限らなくて、政府が行おうとする特定の政策の効果に焦点を当てて、非常に小規模ではありますが分析をすることもあります。

　それから、誰がということですが、基本的には三つあります。一つは政府、中央政府あるいは地方公共団体ですね。それから国民であったり、住民です。そして、NPOや研究者などいろんな人がジェンダー予算を実施する主体となり得ます。

　ジェンダー予算は基本的に予算を問題にしますが、どういうふうに配分されているかを査定、評価し、さらに次の政策形成に生かす、そういうことにもジェンダー予算分析は使われます。したがって、ジェンダー予算というのは、政策の総合効果、総合評価であるといえます。それは直接効果だけではなく、副次的な効果も含みます。特にこの効果を測定するときには、いろんなことが男女別にきちっと数値としてわからないと効果が測定できないことから、ジェンダー予算を実施する場合には、ジェンダー統計が非常に重要な意味をもってきます。日本の場合は、ジェンダー統計が不十分なので、特に施策の男女による影響を分析・評価するジェンダー予算分析を難しくします。

　ジェンダー予算は、現在世界の60か国ぐらいがいろんなかたちで行っていますが、世界でとても必要なことと認識されるようになったのは、1995年の北京会議で採択された北京行動綱領の中に、ジェンダー主流化の一つの手段としてジェンダー予算が位置づけられたところから来ています。

　予算の問題は経済学の一分野ですが、伝統的に経済学の中では予算はジェンダーに中立だと捉えられています。でも実際は、予算の配分効果は、決してすべての国民に一律ではありません。国民は、例えば健常者と障害者、また年齢など多様な特徴をもったグループから構成されており、予算からそれぞれのグループが多様な影響を受けます。その多様な影響を受けるグループの中で一つ共通しているのは、男と女ではやはり受ける影響がちがうことです。したがって、予算分析をする場合は、特にジェンダーにかかわることは気をつけなければなりません。ジェンダー分析という場合には、事前の査定の段階や中間評価、事後評価など多様な段階での分析・評価が必要になります。

　ジェンダー予算が本格的に言われるようになるのは、95年の北京会議以降です。例えば、1単位の発展資金が多くの場合男と女にちがった影響を与えることがあることが問題になってくるのは、1980年代の初めぐらいから中頃にかけてです。

　この1980年代に、マクロの経済政策の変更、特に予算規模の縮小とか、経済に下向きの影響を起こすような政策変更の場合には、男性よりも女性の方がより厳しい影響を受けることが事実としてわかってきます。こうしたことから予算を見るときには、ジェンダーの視点からその影響を見ないといけないことに注目が集まります。

　世界女性会議の三つの主題は、平等、開発、平和ですけれど、日本は世界女性会議の第1回目の頃は、この開発を、女性の発展だと理解していたようです。しかし1985年の第3回世界女性会議がナイロビで開かれたときには、日本でも「開発と女性」に対する興味が、かなり草の根の広いところで理解されるようになります。

　開発の考え方を、現在私たちが使うライツベースト(人権に土台を置いた人間を中心とする開発の考え方)に変えようという提案をする、ドーン(DAWN)グループも1980年代の初めに形成されてきます。その次に、マクロ経済学にジェンダーの視点を入れようということから、IAFFE(国際フェミニスト経済学会)のようなグループが結成されます。

　80年代から90年代初めにかけては、ジェンダーの視点を入れて経済成長を考えないと、由々しい結果が起こることが世界全体で認識されるようになり、そういう認識を生み出す努力があった時代です。

　そして、世界にジェンダー予算、ジェンダー主流化が明示されるのが95年の北京行動綱領です。経済のグローパル化と、そのもとで世界的に生活水準格差が拡大すること、その中で、特にマクロ経済が与える影響もジェンダーによってちがうことが非常に明確になってきて、北京行動綱領もマクロ経済政策のジェンダー化を視野に置く必要を強調しています。

　そして改めてマクロの大事な変数である予算を見るときに、少なくともジェンダー予算分析という視点の導入が明確に表明されるわけです。

　現在、ジェンダー予算分析は、いろんな国の政府がやっています。特に途上国のジェンダー予算の実践を財政的・技術的に支援するのが、UNDP(国連開発計画)、ユニフェム(国連女性開発基金)、英連邦諸国事務局などです。世界銀行も小規模ではありますが、幾つかの途上国の中でジェンダー予算分析をやっていますが、IMF(国連通貨基金)は全く関心を示していません。FTA(自由貿易協定)を考えるときにも、ジェンダーの視点を導入するケースも増えています。

　現在の私たちの経済生活を考えてみると、アンペイド(無償)のケアの担い手はやはり女性の方が多いです。こういうことから、マクロの経済を分析するときに、男性も女性も同じ影響を受けるとする考え方では、実際に男性や女性が受ける影響は捉えきれない。

　ではどうするか。経済全体の活動を考えるときに、経済学の主流は、基本的にビジネス部門と家計部門を考え、そこに調整部門として政府部門を入れて考えます。しかし今日では、むしろ経済の第4セクターですね、NPOも入れて、なおかつそれぞれの活動の中にペイされない、無償の労働部分、ケアに関する仕事も包摂して捉えなければならない。当然のこととして今日お話ししたようなジェンダーの視点を入れて経済活動を見なければならないわけです。

　ジェンダー予算分析をしようと思ったら、どうしてもジェンダー統計が必要です。

　強力なジェンダー平等推進体制とか活動をするためには、最低の必要条件として、ジェンダーの現状がどうなっているかという事実をつかまなければいけない。この事実を数量的に把握するのが、日本では男女共同参画統計と呼んでいますが、ジェンダー統計です。ただ単に男女別に表示された統計ということを超えて、男女の状況を表した統計です。いろんな統計がありますが、そういう統計からジェンダーの在りようが浮かんでくる、それをジェンダー統計と呼んでいます。

　ジェンダー統計の収集・整備は、特に世界では1990年から国連が『世界の女性』という5年にl回の報告書で具体的に実施しています。日本の場合は、国立女性教育会館が『男女共同参画統計データブック日本の女性と男性』を出しています。それから、政府が出しているものでは『男女共同参画白書』もあります。特に国立女性教育会館は広範な男女別のデータの収集・整理に努力しています。これらの統計を一層整備・充実していかないと、本当のジェンダー予算分析は難しいです。

　海外の事例として、イギリス、フィリピン、韓国について少しご説明をお願いいたします。

　イギリスの場合は、調査能力のある、純粋に研究者から成るグループが、予算全体ではなく特定の施策に焦点を当てて分析をしています。

　フィリピンの場合、途上国で開発に重点がありますから、開発の中でいかにジェンダー平等を達成するかというのが「開発とジェンダー」の課題です。そのためにすべての省庁はその予算総額の5%を「開発とジェンダー」予算とすることが法律で義務付けられています。韓国は、来年度(2010年度)から、政府が行うものでは世界の中で最も包括的だと思われるようなジェンダー予算をやろうとしています。

　地方行政でジェンダー予算を進めるには、どういったことを手がかりにしていくのが一番早いのかということと、予算全体をジェンダー平等の視点で見ていくというような例を具体的に先生はどうお考えかをお伺いします。

　韓国では、女性グループが北京会議の後すぐに行動をおこしています。議会に対して何度もアピールし、議員と連携して働きかけを行っています。ジェンダー予算は政府の予算作成過程を透明化し、政府のアカウンタビリティー(説明力)を高くするという目的もありまして、民間の予算策定過程への参加も呼びかけています。そういうことから女性運動の果たした役割が非常に大きい事例です。

　もう一つ、例えば高速道路の無料化にしても、その地方でいったい、高速道路は誰がどういう目的でどれだけ使うのか。高速道路を使う人はどういう人なのか。高速道路を使わず下の道路を使う人はどういう人なのか。例えばそういうことからやっていくのも一つの方法だと思います。

　政府の予算そのものも女性予算がつきにくい、かなり右傾化した状況があったと思いますが、日本の場合どこに問題があって、どういうふうにしていけばいいのか、先生のお考えを教えてください。

　私は女性運動の果たす役割だというふうに思っています。

　例えばご自分にとって予算のここがどう変わったらどういう影響があるかということをまずお考えになってみるのも一つの方法かと思います。皆様がもっていらっしゃる関心事に照らして、こういう施策は変えてほしいという思いが具体的な行動として、大きく出るか出ないかだと私は思います。民間がイニシアティブをとるなり、プッシュをしないで予算分析、ジェンダー予算が実現された国はどこもないと言えます。